委托加工，是指由委托方提供原料和主要材料（或由受托生產單位自行采購原料），受托方按照委托方要求加工貨物并收取加工費的市場行為。《農藥管理條例》（簡稱《條例》）修訂前禁止農藥委托加工（可以分裝）。為推動農藥產業資源共享，促進產業發展向大向強，2017年新修訂《條例》設立農藥委托加工與分裝規定，委托方人只要取得農藥登記證，就可以委托加工相應的農藥，鼓勵新農藥創制研發、盡快轉化成生產力；受托方人需要取得相應的農藥生產許可證即可。農藥委托加工相關規定對農藥生產集約化、專業化，推動生產企業兼并重組起到了促進作用。通過6年多的實施，基本上達到了該項制度的立法目的，但有部分企業借委托加工與分裝之名，從事轉讓、出租、出借農藥登記證活動，擾亂了農藥市場秩序，亟待按照立法本意予以規范。根據《農業農村部辦公廳關于2021年農藥監督抽查結果的通報》公布的數據，2021年抽查境外企業分裝產品54個，合格53個，不合格1個（系假冒農藥登記證號），合格率98.1%；抽查國內委托加工產品1,147個，合格1,100個，合格率95.9%，國內委托加工產品合格率比境外企業分裝產品合格率低了2.2個百分點，在不合格的47個國內委托加工產品中，有26個產品被標稱企業確認為假冒產品。《農業農村部辦公廳關于2022年農藥監督抽查結果的通報》公布的數據顯示，2022年抽查境外企業分裝產品31個，合格31個，合格率100%；抽查國內委托加工產品1,030個，合格995個，合格率96.6%；國內委托加工產品合格率比境外分裝產品合格率低3.4個百分點。根據《農業農村部辦公廳關于2023年農藥監督抽查結果的通報》公布的數據，2023年抽查境外企業分裝產品34個，合格34個，合格率100%；抽查國內委托加工產品908個，合格884個，合格率97.4%；國內委托加工產品合格率比境外企業分裝產品合格率低了2.6個百分點（圖1）。

圖1  農業農村部2021—2023年農藥監督抽查境外企業分裝產品和國內委托加工產品合格率對比

    從以上數據分析中可以看出，在持續加強農藥產品質量監管形勢下，國內委托加工產品質量逐年向好，但由于委托行為不規范，違法委托加工問題依然存在，產品質量難以保證。此外，日常監管過程中，委托加工問題產品取證難度大，導致執法效率低。農藥委托加工產生上述問題的原因是多方面的，從行政執法實務的角度看，很重要的一個原因在于農藥委托加工合規性的認定過于寬松，對非法農藥委托加工的認定標準不夠明確。

1  《條例》及其配套規章關于農藥委托加工的規定

1.1  農藥委托加工的合規性規定

    《條例》第十九條規定，委托加工、分裝農藥的，委托人應當取得相應的農藥登記證，受托人應當取得農藥生產許可證。

    委托人應當對委托加工、分裝的農藥質量負責。

    根據《條例》第七條、第十七條及《農藥生產許可管理辦法》第二條、第十八條規定，原藥（母藥）不允許委托加工和分裝，2021年7月農業農村部辦公廳關于農藥原藥能否委托生產問題答復浙江省農業農村廳的函（農辦法函〔2021〕13號）中對此也進行過說明。因此，農藥委托加工的資質條件限定行為人系取得農藥制劑登記證的委托人和取得相應劑型農藥生產許可證的受托人。

    應該指出，這僅是從農藥行政管理角度提出的農藥委托加工行政法規及其配套規章的合規性要求，而不是對農藥委托加工合規性的全部法律規制要求，一個合規的農藥委托加工行為同時必須滿足《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）對委托加工行為的規制。

1.2  非法農藥委托加工的法律責任

1.2.1  委托未取得農藥生產許可證的受托人加工、分裝農藥，或者委托加工、分裝假農藥、劣質農藥的處罰規定

    《條例》第五十二條第三款規定，委托未取得農藥生產許可證的受托人加工、分裝農藥，或者委托加工、分裝假農藥、劣質農藥的，對委托人和受托人均依照本條第一款、第三款的規定處罰。

1.2.2  偽造、變造、轉讓、出租、出借農藥登記證、農藥生產許可證等許可證明文件的處罰規定

    《條例》第六十二條規定，有以上違法行為的，由發證機關收繳或者予以吊銷，沒收違法所得，并處1萬元以上5萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2  《民法典》關于委托加工的有關規定

2.1  委托合同的一般性規定

    《民法典》第二十三章委托合同有如下規定：

    第九百一十九條規定，委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。第九百二十七條規定，受托人處理委托事務取得的財產，應當轉交給委托人。第九百二十八條規定受托人完成委托事務的，委托人應當按照約定向其支付報酬。

2.2  農藥委托加工關系的法律意義

    委托加工法律關系從民法意義上看，委托加工合同的法律結果是通過受托人的履約行為而在委托人與第三人之間建立法律關系，委托人需要對受托人的行為承擔責任——《條例》第十九條第二款規定，委托人應當對委托加工、分裝的農藥質量負責。考慮到農藥委托加工的受托人一般不可轉委托其他農藥生產企業加工，農藥委托加工的法律關系都有兩個不可或缺的構成要件。

2.2.1  農藥委托加工產品也就是受托人生產的農藥產品屬于委托人所有

    農藥制劑生產企業受托加工的農藥產品，該產品在加工完畢其所有權屬于委托人，而非受托人或受托加工企業。《民法典》第九百一十九條定義委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。同時第九百二十七條對委托事務的利益歸屬進行了規定，即受托人處理委托事務取得的財產，應當轉交給委托人。具體到農藥制劑生產企業受托加工委托產品時，該產品在加工完成時其所有權屬于委托人，受托人應按約定交付委托人。

2.2.2  委托人應當支付報酬

    農藥登記證持有人作為委托人應當按照約定就委托加工向受托企業支付報酬。

    換言之，如果委托人和受托人簽署的“農藥委托加工合同”不能滿足上述兩個構成要件，即委托人擁有委托加工產品的所有權和向受托人支付報酬，則從《民法典》的視角看就不構成委托加工，當然也就不屬于《條例》規定的農藥委托加工法律關系。

3  農藥委托加工的生產過程

    根據《條例》和《民法典》規定，從農藥加工生產過程客觀看完成農藥委托加工合同的具體流程應當是：簽署委托協議-實際生產加工制成產品-成品交付委托方或者銷售客戶（即加工成果由委托人所有）。在此過程中，委托人應當向受托人支付加工費用。一般的農藥委托加工流程（圖2）。

圖2  農藥委托加工流程圖

    一般說來，委托人可將加工后的產品從受托人收回入庫銷售，也可從受托人處直接發貨銷售；委托人支付報酬（加工費用），受托人應當將委托人委托其加工生產的農藥成品交付委托人；受托人作為取得農藥經營許可證的農藥經營者，可以購買委托人委托其加工生產的農藥成品，由受托人銷往其客戶。這同樣構成一個合法的農藥委托加工行為。將合法的農藥委托加工行為與買賣行為、非法生產行為（轉讓、出租、出借許可證等）相區分，需要全面分析行為人委托加工的具體過程，根據委托加工過程應有的法定記錄和證明文件判定該農藥委托加工行為的合法性。

4  農藥委托加工過程法定記錄

    一個合規的農藥委托加工行為在合乎《民法典》規范的同時，還應當符合《條例》的規定，提供相應的完整的委托加工生產過程記錄，執法實務中如何判定實際發生委托加工行為？可參照（表1）逐一核實相應的證明材料。

表1  農藥委托加工過程法定記錄

5  農藥委托加工行為的認定

5.1  農藥委托加工行為的合規性認定

    農藥委托加工無論是全委托加工還是部分委托加工，如前所述的農藥委托加工行為，只要具備① 原材料進貨記錄，② 農藥生產過程記錄，③ 農藥標簽（說明書），④ 受托人對其受委托加工生產的農藥產品的采購和銷售（交付）記錄，⑤ 農藥加工合同等5項記錄或者證明材料，并與實際生產行為相符就可以認定為該農藥委托加工行為是完全合規的；如果受托人沒有將其加工完成的農藥成品交付委托人，即使其他記錄完整，只能證明受托人完成了委托加工行為，但并不是合乎《條例》規定的農藥委托加工。

5.2  非法農藥委托加工合同的判定

    執法實務中的“農藥委托加工合同”經常有如下情形：委托人（農藥登記證持有者）與受托人（有該農藥登記證農藥產品劑型生產資格的農藥生產許可證的農藥生產企業）簽訂了所謂的“農藥委托加工合同”，雙方僅在委托加工合同中約定：① 委托人許可受托人使用其農藥登記證；② 受托人接受委托加工生產該農藥登記證產品的起止日期；③ 受托人自行負責銷售其受托加工生產的農藥產品并承擔相應法律責任（或者不作約定）；④ 該農藥登記證產品農藥標簽（說明書）、生產銷售記錄等其他事項應符合法律規定等。

    該類所謂的“農藥委托加工合同”① 未約定加工費用或者報酬，② 受托人按照委托人要求完成生產的農藥成品不向委托人交付而是直接由受托人銷往客戶。雙方不能提供履行合同約定的法定記錄，也無法提供相應的資金往來、物流記錄，這很難被認定為一個規范的農藥委托加工行為。《條例》第六十二條規定，偽造、變造、轉讓、出租、出借農藥登記證、農藥生產許可證、農藥經營許可證等許可證明文件的，由發證機關收繳或者予以吊銷，沒收違法所得，并處1萬元以上5萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。該類農藥委托加工合同涉嫌“以委托加工”為名“轉讓、出租、出借農藥登記證、農藥生產許可證、農藥經營許可證等許可證明文件”的情形，應依法查處。換言之，各級農業農村部門應對未體現委托加工產品所有權轉移、未支付加工費用的所謂“農藥委托加工合同”，在執法實務中應判定為非法農藥委托加工合同并依法立案查處。

5.3  案例分析

    產品交付或者所有權的轉移是判定農藥委托加工合規性的分界點。從《民法典》及《條例》立法本義看，委托加工的農藥產品無疑屬于委托人而非受托人，那么委托加工的農藥產品交付或者所有權的轉移就構成判定農藥委托加工合同是否合規的分界點。以某農資經營公司不服某市綜合行政執法局對涉案農藥按假農藥處理案為例，某農資經營公司認為，其銷售的涉案產品系山東某作物保護公司受鄭州某生化公司依法授權委托加工生產的合格產品，對某市綜合行政執法局認定該產品屬“未依法取得農藥登記證而生產的農藥”按假農藥處理不服。該案經市政府行政復議，法院初審、終審，山東省高級人民法院行政裁定書［〔2022〕魯行審696號］認定：山東某作物保護公司從鄭州某生化公司購進大包裝4%赤霉酸乳油后進行加工、分裝，自購進始起，該農藥產品的所有權已經發生轉移，山東某作物保護公司再行加工、分裝，已經不屬于受托加工、分裝，而是自行加工、分裝，屬于農藥生產，應當依法取得農藥登記證。涉案農藥標稱的農藥登記證號持有人為鄭州某生化公司，而非山東某作物保護有限公司，故山東某作物保護公司生產的涉案農藥，屬未依法取得農藥登記證的農藥，應當按照假農藥處理。需要注意的是，實踐中每個案例的細節千差萬別，本文所引述的案例也不是指導性案例，本裁定觀點并不必然對同類案件的審理和裁判有約束力，但對于農藥委托加工合規性的判定無疑具有重要參考價值。

    應當指出，受托方作為取得農藥經營許可證的農藥經營者，可以依法購買委托人委托其加工生產的農藥成品，由受托人銷往客戶；或者委托方與受托方簽署代理銷售合同，明確受托方代理銷售其委托加工產品的權利義務（須約定代理銷售費用如何計算及違約法律責任），這委托合同+買賣合同/銷售代理合同同樣構成一個合法的農藥委托加工行為。總之，農藥委托加工過程不僅要有內容規范的書面形式，而且要有實際發生的委托加工行為。 

6  對完善農藥委托加工管理的建議

6.1  建立農藥委托加工合同示范文本指引

    建議國家農藥行業主管部門發布農藥委托加工合同示范文本指引，明確農藥委托加工合同必須載明的內容：① 委托加工產品名稱（農藥登記證、生產許可證）；② 委托加工產品數量和加工費用計算方式；③ 委托加工產品交付和銷售方式；④ 違反合同的法律責任。凡是對合同示范文本指引規定必備內容規定不明確的，視為“以委托加工”為名“轉讓、出租、出借農藥登記證、農藥生產許可證、農藥經營許可證等許可證明文件”。

6.2  探索建立農藥委托加工合同備案公示平臺

    農藥委托加工的委托人和受托人都是農藥產品標簽上載明向社會公開的信息，為了方便社會公眾監督和政府部門執法監督，建議設立國家農藥委托加工合同備案中心，在委托加工產品投放市場前向社會公開委托人、受托人、委托加工產品名稱等不涉及商業秘密的信息，供公眾查閱。

6.3  集團公司及其子公司間委托加工行為認定

    集團公司及其子公司之間應當按照各自獨立市場主體開展委托加工，不可以僅僅具有調配原材物料記錄而不具有上述法定記錄，但為鼓勵集約化生產、降低管理成本，在集團公司及其子公司之間委托加工行為認定時，可適當簡化資金支付和貨物交付記錄。

信息來源：《農藥科學與管理》